Affaires Glencore et Sinosteel au Cameroun : cas pratiques du besoin de plus de transparence sur les contrats extractifs

(Investir au Cameroun) – Durant le mois de mai 2022, le Cameroun a connu une polémique à propos d’une convention d’exploitation de fer signée entre son gouvernement et Sinosteel, une multinationale chinoise. Des députés rejoints par une partie de la société civile ont dénoncé ce contrat et exigé son annulation, expliquant que cet accord était désavantageux pour le pays. Dans une interview accordée le 23 mai 2022 à la chaîne de radio BBC Afrique, le ministre camerounais en charge des mines a démenti l’ensemble des craintes soulevées par l’opinion publique. Le gouvernement par la suite a décidé de publier ladite convention sur le site officiel du Ministère des Mines de l’Industrie et du Développement Technologique.  

Sur un tout autre plan, Glencore, la multinationale anglo-suisse qui domine dans le secteur du trading des matières premières, a reconnu parmi plusieurs autres infractions, avoir effectué des paiements de l’ordre de 79,6 millions $, via des sociétés écrans, pour obtenir des contrats avantageux dans les secteurs du pétrole et du gaz, y compris au Cameroun.  

Cette polémique ainsi que le cas de corruption de Glencore au Cameroun, rappelle qu’il existe un besoin des populations d’en savoir davantage sur les conventions qui donnent le droit à des entreprises étrangères d’exploiter et d’effectuer des transactions sur des ressources appartenant à leurs pays. Les caisses de l’État et donc, les citoyens, sont toujours perdants en raison d’accords cachés, de lois peu rigoureuses et de pratiques fiscales agressives des entreprises. Dans la plupart des juridictions, les ressources minérales non renouvelables sont gérées par l’État au nom du peuple. Les États accordent généralement aux sociétés le droit d’explorer, d’extraire et souvent de vendre des ressources minérales en échange de revenus ou d’une part du minerai. Le contrat décrit les droits, devoirs et obligations des parties, y compris les conditions et dispositions fiscales. Ces contrats peuvent s’étendre sur des décennies et entraîner des répercussions importantes et durables. 

Contrats extractifs : pourquoi la transparence compte 

La transparence des contrats dans le secteur extractif est un élément essentiel de la lutte contre les flux financiers illicites. Dans son rapport de suivi pour l’année 2022, l’Initiative qui est le fruit d’une volonté globale pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE) a rappelé l’importance de la transparence pour les contrats extractifs. « En faisant la lumière sur les règles et les termes qui régissent les projets extractifs, la transparence des contrats peut aider à lutter contre la corruption et donne aux citoyens les moyens d’évaluer si les recettes obtenues pour leurs ressources sont justes. Ces informations peuvent être cruciales dans des contextes où de précieuses recettes sont impactées par la volatilité des marchés et les politiques émergentes de transition énergétique », peut-on y lire. 

Il est généralement admis que la divulgation des contrats extractifs implique que les fonctionnaires et les entreprises feront l’objet d’une surveillance accrue. Cela peut dissuader d’introduire des conditions fiscales faibles ou médiocres. Cela permet aussi de comparer les gouvernements quant à la qualité de leurs négociations avec les entreprises. Finalement, la divulgation permet aux agences gouvernementales autres que le responsable signataire, et à la société civile de surveiller l’exécution des contrats. 

L’opacité sur le cadre dans lequel les ressources sont exploitées constitue en effet un risque de perte de revenus. Dans un rapport qu’il a publié en 2021, le Fonds Monétaire International montre comment les budgets des pays d’Afrique Subsaharienne ont subi de fortes contraintes en raison des efforts fournis pour gérer la Covid-19, alors que l’évitement fiscal des multinationales extractives leur fait perdre des sommes allant jusqu’à 750 millions $ par an. 

En 2021, le rapport sur l’Etat de la Justice Fiscale publié par Tax Justice Network a mis en évidence le fait que l’Afrique avait perdu 17,1 milliards $ du fait majoritairement des abus fiscaux des multinationales. Pour la région, cela représentait en pleine crise de Covid-19, l’équivalent d’un tiers des budgets de la santé publique. Ainsi les pertes de revenus pour les pays Africains sont les plus importantes en proportion des ressources dont ils ont besoin pour financer leurs objectifs de développement.  

Publication des contrats extractif : Tendances dans le monde et en Afrique selon l’Indice d’Opacité Financière 

Dans son édition la plus récente publié le 17 mai 2022, l’Indice d’Opacité Financière produite par les experts de Tax Justice Network met une fois de plus un accent sur la nécessité de transparence en matière de contrats extractifs. L’indicateur clé N°9 qui est exploité dans cet outil, évalue si les lois d’un pays permettent aux citoyens et à toutes les parties intéressées, d’accéder aux conventions signées entre les Etats et les sociétés extractives, et prendre librement et totalement connaissance de leurs contenus 

Pour vérifier cela, l’indice examine plusieurs niveaux de transparence sur les contrats pétroliers et miniers. L’aspect sans doute le plus important est celui de savoir si une juridiction a adopté une loi qui impose la publication sans exception de tous les contrats extractifs. Le deuxième aspect de l’analyse concerne la publication effective de ces contrats. Selon qu’ils sont totalement rendus publics et accessibles ou publiés en partie et dans certains cas avec un accès limité ou complexe, un pays recevra une note spécifique. Pour la collecte et l’analyse des informations, l’équipe qui travaille sur l’Indice d’Opacité Financière au sein de Tax Justice Network sert de la mise à jour la plus récente de l’indice de gouvernance des ressources naturelles (pétrole et gaz), qui est produite par l’ONG Natural Ressources Gouvernance Institute (NRGI), et est librement accessible  

Parmi les 141 pays analysés par l’Indice d’Opacité Financière, 29 pays sont considérés comme étant des pays miniers et ce nombre atteint 47 pour ce qui est des pays qui produisent le pétrole. Sur les pays concernés par l’exploitation minière, seulement 9 ont adopté des lois qui prescrivent et rendent obligatoire la divulgation des contrats miniers, dont trois en Afrique (Cameroun, Libéria et la Tanzanie). En matière de contrats pétroliers 12 pays dont 4 africains (Ghana, Cameroun, Tanzanie et Libéria) ont des lois qui prescrivent la publication des contrats entre le gouvernement et les multinationales pétrolières. 

Cette tendance n’est pas très différente pour ce qui est de la publication effective des dits contrats. Sur les 29 pays analysés qui possèdent des ressources minières, seulement 4 publient la totalité de leurs contrats, 7 le font partiellement, 17 ne le font pas du tout et pour 1 pays cette information n’a pas été recoupée. En matière pétrolière, le nombre des pays qui publient les contrats dans la pratique est de 12, et ceux qui le font partiellement sont au nombre de 6 et enfin, 27 ne le font pas du tout (Pour 2 des pays analysés les informations n’ont pas pu être confirmées). 

Transparence des contrats pétroliers et miniers selon les lois et en pratique dans le Monde
Source: Financial Secrecy Index 2022 

En Afrique, les tendances ne sont pas très différentes. Sur les 18 pays de la région évalués dans le cadre de l’Indice d’Opacité Financière, 9 possèdent du pétrole, et seulement 2 (Ghana et Tunisie), publient la totalité de leurs contrats pétroliers. Le Libéria publie partiellement et des pays comme le Nigéria, l’Angola, et l’Algérie qui sont les trois plus grands producteurs de pétrole de la région, ne publient rien du tout. Dans le secteur des ressources minières, aucun pays ne publie totalement ses contrats. 2 pays, notamment le Libéria et la Tunisie en publient une partie et 7 pays miniers africains ne produisent aucun contrat.  

Sur la base de cette analyse, on peut déduire que le Libéria est un exemple de bonnes pratiques en Afrique, pour ce qui est de la divulgation des contrats sur les ressources extractives. Même s’il ne publie que partiellement ses contrats, les autorités y ont adopté des lois qui imposent la publication des contrats miniers et pétroliers.  La Tunisie et le Ghana auraient aussi pu être des exemples de bonnes pratiques. Mais le premier ne dispose pas de loi précise en la matière, même s’il publie ses contrats extractifs. Le deuxième est producteur historique d’or en Afrique mais ne possède pas de loi sur la divulgation des contrats dans ce secteur, bien qu’il ait récemment adopté une loi qui prévoit la publication des contrats pétroliers. 

Le Cameroun a progressé, mais il doit se hisser au niveau des meilleures pratiques 

Dans le cas du Cameroun, il ressort de l’évaluation faite par l’indice d’opacité financière 2022, qu’il existe une loi qui favorise la publication des contrats extractifs. En effet, selon l’article 6 de la loi 2018/011 du 11 juillet 2018 portant transparence et bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques, « Les contrats entre l’administrations et les entreprises publiques ou privées, notamment les entreprises d’exploitation des ressources naturelles et les entreprises exploitant des concessions de services publics sont clairs et rendus publics. Ces principes valent tant pour la procédure d’attribution du contrat, que pour son contenu » 

Malgré l’existence de cette loi, le Cameroun n’a pas été bien noté dans la publication des contrats. Au moment où l’indice d’opacité financière 2022 était publié et malgré des échanges avec les autorités camerounaises, il n’a été démontré nulle part que le pays publiait ses contrats pétroliers et miniers. Dans sa nouvelle Stratégie Nationale de Développement, les autorités ont pourtant placé le secteur extractif (Gaz et Mines solides), comme un levier de son développement, pour la deuxième partie de sa Vision 2035. Il n’existe aucune plateforme librement accessible au public, où on retrouve les différents titres d’attribution des exploitations extractives.  

A la suite de la pression de l’opinion publique après l’initiative d’un membre du parlement, le ministère en charge des mines a décidé de publier la convention d’exploitation de minerai de fer avec le groupe étatique chinois Sinosteel. L’analyse de cette convention révèle que certaines de ses dispositions sont contraires à l’esprit de la loi sur la transparence et la bonne gouvernance au Cameroun, mais aussi en dessous des standards de transparence qui sont fixé par Tax Justice Network, Tax Justice Network Africa, Natural Resources Governance Institute (NRGI), la coalition mondiale Publiez Ce Que Vous Payez, ainsi que d’autres acteurs e la société civile qui plaident pour une plus grande transparence dans le secteur. A l’article 27 de ce document, il ressort que certaines informations sur l’exécution du contrat minier sont frappées de confidentialités et ne peuvent être rendue public. L’article 44 donne la possibilité que soient négociés des accords spéciaux, qui ne sont pas intégrés dans la Convention et qui ne sont pas rendus public. Ces dispositions sont de nature, à favoriser que des avantages soient accordés au partenaire, à la défaveur des intérêts du peuple camerounais et des populations riveraines du site d’exploitation de la ressource. Aussi, des négociations secrètes pourraient négativement affecter la capacité du gouvernement à générer des revenus consistant sur l’exploitation de la ressource.  

La transparence sur les contrats extractifs s’applique en partie 

La question de la transparence des contrats extractifs est un élément essentiel de l’objectif visant à réduire les abus fiscaux en Afrique et dans tous les pays en voie de développement. De nombreuses juridictions ne sont pas forcément dotés de ressources naturelles, mais sont le lieu d’incorporation de multinationales actives dans le secteur. On peut citer ainsi l’Union Européenne dans son ensemble, ou encore des pays comme la Suisse. La France et l’Italie par exemple, sont les sièges de plusieurs importantes sociétés énergétiques dans le monde à savoir les groupe Total, Areva, ou encore ENI, qui ont des opérations dans le secteur des mines et des hydrocarbures en Afrique. Ainsi, le Parlement et le Conseil européens ont adopté la directive sur la comptabilité et la transparence en 2013, qui contraint les entreprises minières, pétrolières et gazières et les sociétés d’exploitation forestière dépassant une taille définie à déclarer leurs paiements aux gouvernements respectifs des pays où ils sont actifs. Les 27 États membres ont transposé cette directive dans leurs lois internes.  

Le 19 juin 2020, le Parlement suisse a révisé son Code des Obligations relatif aux droits des sociétés et de nouvelles dispositions imposent aux entreprises extractives suisses actives dans le domaine du pétrole, du gaz et des minéraux de divulguer les paiements qu’elles effectuent aux gouvernements du monde entier. Cette loi est alignée sur les règles relatives aux industries extractives déjà en place au Canada, dans l’Union Européenne, en Norvège et au Royaume-Uni. Elle s’applique à l’activité des entreprises extractives pour des paiements effectués au-delà de 100 000 francs suisses par an et est en vigueur depuis le 1^er janvier 2021. 

Bien qu’importantes, ces avancées ne représentent qu’une petite partie des besoins de pleine transparence dans les contrats extractifs. Les entreprises minières et pétrolières sont aussi citées comme apportant leurs soutiens à l’Initiative Pour la Transparence dans les Industries Extractives. Le Conseil International des entreprises du secteur de la Métallurgie et des Mines a aussi fait savoir que l’ensemble de ses membres sont favorables à une plus grande transparence dans les contrats extractifs, et ils s’alignent pour cela sur la mise en pratique du principe de l’ITIE allant dans ce sens. 

La transparence est nécessaire, mais elle n’est pas suffisante 

Ces avancées demeurent toutefois limitées face à l’objectif de réduire les abus fiscaux dans les industries extractives. Déjà le standard de l’ITIE, ne concernera que les contrats qui ont été signés après le 1^er janvier 2021. En Afrique, l’essentiel des contrats d’exploitation datent parfois d’il y a plus de 30 ans. Comme on a pu le voir avec l’indice d’opacité financière, de nombreux pays s’engagent en adoptant des lois favorables à la publication des contrats extractifs. Mais dans la pratique ils sont nombreux à ne rien publier du tout, ou à ne publier que partiellement les contrats concernés. On constate aussi, qu’une fois les contrats publiés, les autres éléments essentiels comme les mises à jour sur les bénéficiaires effectifs, les annexes aux contrats, la gestion environnementale, le financement de l’exploitation du projet, la gestion de la sous-traitance et d’autres informations ne sont pas toujours rendus publiques. 

La Vision Minière Africaine qui a été adoptée par l’ensemble des pays du continent met elle aussi un accent sur la transparence dans le secteur extractif, parallèlement à un besoin de changements structurels économiques profonds, pour faire en sorte que les ressources servent les intérêts des populations. La Vision prescrit notamment, que les lois doivent autoriser de bien connaître les personnes derrière les multinationales extractives ainsi que leurs projets. Les conventions doivent aussi faire l’objet de validation par les parlements.  

Ainsi, pour promouvoir la transparence fiscale et lutter contre les flux financiers illicites dans le secteur extractif: 

• Les pays doivent mettre rapidement un cadre qui assure une plus grande transparence sur l’exploitation des ressources extractives, afin de permettre à leurs administrations fiscales d’accéder à des meilleures informations et collecter plus de revenus. Ces dernières ainsi que d’autres institutions de contrôle devront être impliqués dans les processus d’attribution et d’exécution de ces conventions. 
• Les pays doivent exiger aux multinationales de communiquent périodiquement sur les techniques de planification fiscale qu’elles utilisent.  
• Les pays doivent adopter des lois qui assurent la disponibilité des informations sur les propriétaires effectifs de toute entreprise minière locale ou étrangère. Ces informations doivent être mises à jour et vérifiées à l’aide de logiciels de traitement automatique des données. 
• Les pays doivent publier toutes les dépenses fiscales liées aux industries extractives avec des objectifs politiques clairs et évaluer leur efficacité.
• Il est important de mettre en place des dispositifs efficaces pour la taxation des plus-values que réalisent les entreprises sur les matières premières en faisant des transactions offshores. Ces transactions sont souvent effectuées entre entités d’un même groupe à des prix arbitraires. Il est aussi commun pour ces multinationales de faire des transferts d’actions à l’étranger, qui cachent effectivement l’acquisition des ressources par une nouvelle entité.  
• Il est aussi crucial de s’assurer que les zones et entrepôts francs ne soient pas instrumentalisés pour des transactions non contrôlées sur les minerais. A cet effet, les administrations doivent renforcent la coopération et l’échange d’information avec les autorités douanières pour faire en sorte que la valeur des ressources qui transitent par le port correspond aux activités et ressources déclarées.  
• Il est enfin important que la transparence sur les contrats extractifs, soit au-delà de l’exploitation des ressources, applicable sur les conventions qui sont signées tout au long de la chaîne logistiques, en faisant particulièrement attention aux intermédiaires (sous-traitants, traders, et autres). Ces derniers devraient être soumis à des conditions de transparence sur leurs contrats, et aux mêmes exigences de transparence fiscales et autres différentes législation anti-blanchiment de capitaux. 

Idriss Linge 

Cet article est paru pour la première fois sur le site de l’ONG Tax Justice Network. Idriss Linge, rédacteur en chef de l’Agence Ecofin est également chercheur chez Tax Justice Network. Il s’intéresse aux questions fiscales depuis de nombreuses années. Au Cameroun, il a collaboré avec des organisations de la société civile sur les questions de fiscalité pour une meilleure répartition des revenus extractifs. Il est également le producteur du podcast « Impôts et Justice Sociale » du réseau francophone de Tax Justice Network et l’auteur de plusieurs rapports sur la fiscalité et les flux financiers illicites.